2026-11-05

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“改开”已有几十年了，铁路、邮政、电力、盐业，一个接一个完成了政企分家。 可如今的国务院序列，到今天还完整保留着"政企合一"的单位，唯剩烟草这一家。 倒不是评判好坏，而是单纯觉得稀奇。 这么大一个行业，既当裁判员又当运动员，究竟是凭什么能一路走到现在了？ 先说说它的来路。 1981年，国务院拍板烟草归国家专营。 次年，中国烟草总公司挂牌，接管全国的产供销。 1983年《烟草专卖条例》出台。 最为关键的一步出现在1984年1月。 国家烟草专卖局获批设立，和总公司挂一块牌、用同一批人。 最早的定位是局管行政，发许可证、查假烟、管住市场。 而公司做买卖，收烟叶、产烟、搞批发。 一个抓规矩一个算账，分工上严丝合缝。 那么，它凭什么能一直这么干下去？ 一是用法律定好的规矩。 《烟草专卖法》1991年通过、1992年施行，把专卖专营这套机制用国家法律的形式固定了下来，后来又经历了三次修订。 要动法律，不是某个人拍脑袋就能改的。 二是专卖局的分量太重。 2025年，全行业工商税利总额一万六千多亿元，上缴财政一万五千八百亿元，大概占全国一般公共预算收入的百分之七。 体量摆在这里，任何调整都得慎之又慎。 2005年有个重要文件，把行业资产关系理顺，明确总公司对所属企业的国有资产行使出资人权利。 这一下子结束了长达二十多年"出资人缺位"的状态，这责权利才算真正对上号。 之后几年，省级公司、卷烟工业企业陆续完成改制，直接推行了现代化企业制度。 再看看它的骨架，有几个地方挺有看头。 国家局本归工业和信息化部管，副部级。 但它的系统是垂直到县的。 33个省级烟草专卖局、450家地市级局、2393家县级局，外再加92家卷烟工厂。 见过不少垂直管理的系统，但像它这样从省到县铺得这么密、还全程保持"政企合一"形态的，确实不多见。 还有个变化值得一提。 2003年前后搞过一轮"工商分设"，工业公司和商业公司拆开运行，把工业企业推向市场。 这一步其实是在政企合一的大框架下，偷偷塞进去一点市场竞争的味道。 老体制不是没动过，只是动的方式巧妙。 对了，它本级有29个部门和专业公司，另外还有醋纤生产企业、打叶复烤企业，在16个国家和地区设了38家境外子公司。 这盘子，比很多人想象的大得多。 说到这，有两个问题我一直没想通。 一个是这种政企合一的安排，在别处都逐步退场了，唯独它在坚守。 到底是这个行业特殊性太强、离不开这种管控方式？ 还是说格局一旦形成就难再撼动？ 另一个是一手握着行政审批权，一手管着经营实权，更为有效的监督怎么落地？ 写下这些，不是为了下什么结论。 纯粹是觉得，搞体制工作的人，多琢磨一个活生生的样本，能走好自己的路子。 要知道，特例往往比通则更能说明问题。 特别